Виконавча владa і адміністративне право

663 Pages·45.879 MB·Ukrainian

by  Авер’янов В.Б. (ред.)

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ
ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА ім. В.М. КОРЕЦЬКОГО
/ код зкземпляра З 18497
ІІІІІІІІІІІІІІІІІІІІІІІІІІІІІІІІІІІІІІІІІІІІІІІІІІІІІІІ
f
ВИКОНАВЧА ВІЛАДА
•
І
9
АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО
За загальною редакцією
В.Б. АВЕР'ЯНОВА
J y 17
17
24
Серія иаукових видаиь
36
"Адміиістративио-правова реформа
:
в У країиі"
~4
Державне управління: теорія і
практика. - К., 1998.
50
Державна служба: організаційно­
правові основи і шляхи розвитку.
- К., 1999. 50
Виконавча влада і адміністративне
право. - К.,2002. · 73
76
,.
в )
.. ~·
Видавничий Дім "Ін-Юr>е'1"' , )4
Київ 2002
)3
!
,;І
УДК 342.9
ББК Х621
В65
РеІ<омендовано до друку
Вченою радою ІнстИ"Іу"І)' держави і права
ім. В.М. Корецького НАН України
4 липня 2002 р. (протокол N~ 7)
В65 Виконавча JiJJiaдa і адміністративне право І За заг. ред. В.Б. Авер'яно­
ва.-К.: Видавничий Дім "Ін-Юре", 2002.-668.с.
У книзі, яка. є черговою публ[кацією в серії наукових видань "Адмі­
ністративно-правова реформа в Укр.аіні", висвітлюються науково-теоретичні
засади і актуальні проблеми функціонування виконавчої влади та ії правово­
го регулювання н Україні. Переважне місце відведено розгляду ключових
інститутів виконавчої влади і адмініетративного права, що вимагають першо­
чергової уваги в ході проведення в Україні адміністративної реформи.
Завдяки систематизованому викладу теоретнко-методологічних і науко­
во-прикладних знань у галузях державного управління і адміністративного
права монографія розрахована не ті;1ьки на науковців і фахівців державного
апарату, а й буде корисною для ви:к;шдачів, аспірантів і студентів вищих за­
кладів освіти, а також широкого кола читачів, що цікавляться проблематикою
адміністративної реформи.
ISBN 8088-15-6
Рецензенти:
А. О. Селіванов, доктор юридичних наук, професор
В.І. Семчю•, доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент
НАНУкраїни
Видтmя здійснено за підтримки
КИ'іВСЬКОГО РЕГІОНАЛЬНОГО ЦЕНТРУ
АКАДЕМІЇ ПРАВОВИХ НАУК УКРАЇНИ
ЦЕНТРУ ПОЛІТИ!(О-ПРАВОВИХ РЕФОРМ
та за сприянням
КИЇВСЬКОГО УНІВЕРСИТЕТУ ПРАВА
. •'-............_ ._..,. __ у ,,, ·-........ .
. . ';.. : l.j :. ~· ; .
©Автори, 2002
© "Юрнаукацентр", 2002
ЗМІСТ
ПЕРЕДМОВА ................... .... ... ..... .................................... ........ 9
Частина перша
ВИКОНАВЧА RJIAДA:
ОРГАНІЗАЦІЯ І ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ
Розділ І. Виконавча влада в Україні: організаційно-правові
засади .................................. :.. .. .. . .. .. . .. .. .. ... .. . .. .. . .. .. .. . .. .. .. . .. .. . .. .. .. . .. . .. 17
Глава 1. Виконавча влада як об'єІ<т організаційно-
правового дослідження .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .... .. .. .. .. .. 17
Глава 2. Основні види органів виконавчої влади в Україні .. . 24
Глава З. Президент України і виконавча влада...................... 36
Глава 4. Місцеве самоврядування в контексті
децентралізації державної влади .. .. .. .. .. ...... .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . . 44
Розділ І!. Адміністративне право - провідна галузІ>
правового регуmовання виконавчої влади . .......... .. ... .. ... .. .. ..... 60
Глава 1. Доктринальні засади сучасного розвитку і
реформування українського адміністративного права .. .. . . . 60
Главq 2. Засадииче значення Конституції України щодо
адміністративного права .. .. .. .... .. .. .. .. ...... .. .. .. .. .. .. .. .. .. . .. .. .. .. .. .. 73
Глава З. Сутнісні ознаки адмініС1J)ативного права як галузі
публічного права.................................................................... 76
Глава 4. Нормативний масив адміністративного права:
загальні риси .. .. .. .. ...... .. .. .. ... .. .. . .. .. ... .. .. .. . .. ... .. ... .. .. ... ... ... .. .. .. .. . . 83
Глава 5. Адміністративні договори Як особлива форма
регушовання управлінсрких відносин .. .... .... .. .. .. . .. .. .... .. .. .. .. 94
Глава б. Адміністративно-правові режими: їх призначення,
зміст і види .............................................................................. 103
4 ЗМІСТ
Розділ ІЛ. Політико-правові засади організаціі виконавчої
влади в зарубіжних краівах ...... ....... .......... ..... .. ............ .. ... .. ....... 115
Глава 1. Організація вИІ<Онавчої влади за умов
парламеНТСЬІФГО правління .... .. .. .. .. .... .. .. ...... .. .. .. .............. .... . 115
Глава 2. Організація ВИІ<Онавчої влади за умов
президентсьІФї ресnуб.л:і.ки: .. .. .. . .. . .. .. .. .. . .. . .. .. .. . . . .. .. . . .. .. . . .. .. . .. .. 125
Глава З. Організація вИІ<Онавчої влади за умов змішаної
ресnубліІ<ансьІФї форми державного правління .... .. .. .. .. .. .. . 13 2
Частина друга
ЛЮДИНА І ВИКОНАВЧА ВЛАДА: СТАНОВЛЕННЯ
НОВОГО ТИПУ ВЗАЄМОВІДНОСИН
Розділ IV Права громадян та їх забезпечення у сфері
виконавчої влади ................ ..... ......................................... .... ........ 147
Глава 1. Спрямованість на забезпечення: прав громадян-
демократична сутність вИІ<Она:вчої влади .. .... ...... .. .. .. .......... 147
Глава 2. Зміст ащ.рвістраrивно-правового стюусу громадян
України .. .. .. . .. .. .. . .. .. .. .. .. .. .. .. .. . .. .. . .. .. . .. .. . .. .. .. .. . .. .. . .. .. . .. .. . .. .. .. .. . .. . 15 5
Глава З. Основні напрящ.и реалізація прав громадян
у сфері виконавчої влади .. .. .... .. .. .. .. .... .. .. .. ...... .. .. ...... .. .. .. .... .. . 163
Глава 4. Адміністративні послути з боку органів
вИІ<Онавчої влади та їх правове регулювання .. .. .. .. .... .. .. .. .. .. 170
Глава 5. Європейський досв:ід законодавчого реrуmоваЮІЯ
адміністратнвннх процедур .... .. .. .. .. .... .. .. .. .. .. .. .. .. .. ............ .... 178
Глава 6. Роль державної ювенальної політики
у забезпеченні прав mодини: постановка проблеми.......... 1~6
Розділ V. Розвиток правових засобів захисту прав громадян
у сфері виконавчої влади .......... ............ .......... .... ............ ........ ..... 192
Глава 1. Інститут оскарження: в адміністраrивному
порядку: загальні засади .................. .... .. ............ .... .. .. .. .. .... .. . 192
Глава 2. Порядок оскарження: в органах внутрішніх справ ... 202
Глава З. Питання: оскарження: рішень, дій та бездіяльності
ПОДа:І'ІФВИХ органів . ... .. .. .. . .. .... . .. .. . .. .. .. . .. . .. .. ... .. .... .. . .. . .. .. . .. ... . . . 209
ЗМІСТ 5
Глава 4. Адміністративна юстиція як провідна форм:а
судового захисrу прав громадян........................................... 217
Глава 5. Роль Констюуційного Суду України у захисті прав
JІЮДИНН . .. . .. . .. .. .. .. . .. ..•......... .. . .. . . ... . ...... .. . .. .. . . . .. . . ... .. . . . . . .. . . . . . . .. .. . 228
Глава б. Роль і ЗЗJЩання "українсьJlФГО омбудсмена" . ........... 236
Частина третя
ОРГАНИ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ: В КОНТЕКСТІ
АДМІНІСТРАТИВНОЇ РЕФОРІ\Ш
Розділ VI. Проблеми удосконалення правового стат)'СУ
органів виконавчої влади ........ ....... ........ ....... ......... ... .... ... .. ... ...... 247
Глава 1. Компетенція органів виконавчої влади: заrальна
харакrеристика змісту . . .. .. . . .. . .. ... .. .. .. . .. .. . . . .. . . . . . ... . . .. . .. . . .. . . . . . ... 247
Глава 2. Констшудійні. засади організації та діяльності
Кабінеrу Міністрів України . .. .. . .. ... . . . . . .. . . .. . . . .. . . . .. . . . . . .. . .. . . ... .. . 257
Глава З. Аюуальні проблеми законодавчого врегулювання
стшусу Кабінеrу Міністрів України . . . . . .. .. . .. . .. .. . . .. . .. . .. . . . . . .... 265
Глава 4. Дискреційні nовноважеНЕя та адміністрЗТІmІШЙ
розсуд в діяльності органів виконавчої влади ..... .... ............ 275
Глава 5. Правові акти управління як провідна форма
реалізації nовноважень органів JІиконавчої влади .. . . ... .. .. .. . 284
Розділ VII. Правові проблеми удосконалешm органі1ації та
діяльності органів виконавчої влади . .. .. .. ... .. .. .. . .. .. . . . .. .. . . .. .. .. . .. . 290
Глава 1. Центральні органн виконавчої влади: основні
напрямки реформування .......... .. ..... ....... ............... .. ... .. .. ....... 290
Глава 2. Запровадження в органах виконавчої влади
nолітНЧІШх nосад та їх правовий стагус ... ....... .. ... .. ..... ....... 297
Глава З. Інстюут державних секре:тарів міністерст11:
nорівняння вітчизняного та євроnейсьІ<Dго досвіду .. .. ... .. . . 306
Глава 4. Науково-методичні засади проведення
функціонального аналізу в органах виконавчої влади . . . . . . . 317
6 ЗМІСТ
Частяна четверта
ДЕРЖАВНА СЛУЖБА У СФЕРІ ВИКОНАВЧОЇ
ВЛАДИ: ЗМІСТ І СТРАТЕПЯ РЕФОРМУВАННЯ
Розділ VIII. Розвиток о:рганізаційно-правових засад
державної служби та іі кадрового забезпечення .......... ........... 33 1
Глава 1. Основні напрямки реформування державної
служби на сучасному етапі .. .. ... .. .. .. . .. .. .. .. .. .. .. .. .. .... .. .. .. .. .. .. .. . 33 1
!Лава 2. Питання I<O:m<ypcнoro відбору і призначення на
nосади державних службовців . .. ............ ....... ........ .... ..... ...... 342
Глава З. Інстmут проходження державної служби ................ 350
Глава 4. Підвищення стимулюючої ролі оnлати праці
державних службовців.......................................................... 356
Глава 5. Система під:rотов:ки і nідвищення кваліф:іхації
:кадрів державної служби: проблеми розвитку .. .. ..... . .. . . .. .. . 364
!Лава 6. Деякі nитання формування молодих кадрів
управління ............................................................................... 378
Розділ ІХ Актуальні проблеми удосконалення
законодавства про державну службу .. .. .. ... ........ ......... ....... ..... .. 383
!Лава 1. Поняття" дёржавна служба" і "державні службовці"
у світлі зарубіжних моделей державної служби .. .. .. .. . .. .... .. 383
!Лава 2. Тшш і види дерЖавної служби: проблеми
класифікації ............................................................................ 392
Глава З. Співвідношення понять "nосадова особа"
і "службова особа" ............................................................. .... 399
Глава 4. Проблеми правовоrо регулЮвання поведінки
державних службовців .. ... . . .. . .. . .. . . .. ... .. . . .. . .. .. .. . .. .. . .. ... .. .. . .. .. .. . 41О
Глава 5. Дисциплінарна відповідальність_ державних
службовців: необхідність публічно-правовоrо
регулювання .. .. .. .. . ... .. .. . .. ... .. . .. .. .. .. . .. .. ... .. .. . .. .. . .. .. . .. .. .. . .. .. . .. .. .. . .. 418
Частяна п'ята
ДЕРЖАВНИЙ КОНТРОЛЬ У СФЕРІ ВИКОНАВЧОЇ
ВЛАДИ
Розділ Х. Зміст державного контролю та його правові
засади............................................................................................... 427
!Лава 1. Державний І<Оитроль: нові погляди на йоrо
сутність і призначення ... .. .. . .. .. .... ...... .. .... . .. .... .. .. . .. . .. .. . .. . .. .. .. . . 427
ЗМІСТ 7
Глава 2. Види державноrо :кошрошо та їх nравове
реrулю:вання ............................................................................ 437
Глава З. Контроль та наrляд в державному уnравлінні:
порівняльна характеристика . . ... .. .. . .. .. ... .. .. . .. .. ... .. ... .. . . .... . .. . .. . 453
Глава 4. "ПрезуМІЩія знання за:кону" у світлі забезпечення
об'єктивиості :контрошо ........................................................ 460
Глава 5. Контроль у сфері місцевоrо самоврядування та
йоrо зв'язок з державним уnравлінням............................... 467
Розділ ХІ. Здійснення державного контролю щодо
виконавчої влади з боку суб'єктів інших гіJІок влади .......... 475
Глава 1. Парламентський :кошроль - вища форма
державноrо :контро шо . .. . .. .. ... .. ... .. .. . .. .. .. . .. .. . . . . . .. . .. .. . .. .. .. . .. .. ... . 4 7 5
Глава 2. Конституційні засади nарламентсІ,:коrо :кошрошо
щодо ви:конавчої влади .......................................................... 481
Глава З. Прокурорський наrляд за додержанням за:конів
у сфері ви:конавчої влади....................................................... 491
Глава 4. Судовий :кошроль: поня:п::я: і види............................ 498
Глава 5. З досвіду функціонування системи державноrо
:кошрошо в Польщі .. . .. ... .. .. . .. .. .. .. . .. .. . . . .. .. . . .. .. .. .. . .. .. . .. .. ... .. . ... .. 504
Часпшиа шоста
ОНОВЛЕННЯ ШСТИТУТУ ВЩПОВІДАЛЬНОСТІ
У СФЕРІ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО
РЕГУЛЮВАННЯ
Розділ ХІІ. Теоретичні засади розвитку адміністративно-
деліктного законодавства .. . .. ... .. . . .. . .. .. . .. . . ... .. .. . .. .. ... .. .. . . .. . .. . .. .. . .. .. 513
Глава 1. ЮрІЩИЧНа nрирода відповідальності у сфері
адміністративно-nравовоrо ре:rушовання: ... . . ... .. .. .. . .. ... .. .. ... . 513
Глава 2. Уточнення nоня:ття та класифікації nідстав
адміністративної відповідальності....................................... 529
Глава З. Юридичні особи як суб'єкти адміністративної
відповідальності·····························-······································ 542
Глава 4. Різновиди адміністративних nравопорушень
та особливості адміністративної відповідальності
юридичних осіб ...................................................................... 553
8 ЗМІСТ
Ро.з діл Х.І ІІ. Актуа.л ьні пробл.. еми ад'м іністративної
ВІДПОВІДаJІЬНОСТІ та ШЛЯХИ ІХ рОЗВ ЯЗаННЯ ......... оо оо• ................ . 569
Глава 1. Розмежування адміністративних і кримінальних
просrупкі:в: постановка проблеми ....................................... . 569
Глава 2. Адміністративні стягнення та удосконалення їх
........................................................ . 576
правового реrушовання
Глава З. Штраф як найпоширеніший вид адміністративних
стятнень та його застосува}І[НЯ оо. оо ........................................ . 588
Глава 4. Економічні санкції: питання їх правової природи .. . 594
Глава 5. Особливості адміністративної відповідальності
осіб, що обіймають посади в державних органах ............. . 606
Розділ XIV. Адміністративно-юрисдикційне провадження:
проблеми удосІюналення ..................... оо ............................. оо ...... . 616
Глава 1. Розниток загальних положень провадження
в справах про адміністративні правопорушення ............... . 616
Глава 2. Уточнення складу учасників провадження
та розвиток їх правового статусу .. оо .................................... . 623
Глава З. Удосконалення процедур провадження ·····оо·оо·······оо· 632
646
ПІСЛЯМОВА ··оо····оо·······оо················································оо···оо·······
ВЩОМОСТІ ПРО АВТОРШ ......... ооооооооооооооОоооо·····оо············· оо оо .. 651
ОСНОВШ НАУКОВІ ПРАЦІ УКРАЇНСЬКИХ
ПРАВОЗНАВЦШ З ПРОБЛЕМ ДЕРЖАВНОГО
УІІРАRJІІННЯ ТА АДМІНІСТJf>АТИВНОГО ПРАВА
(за час з 1980 року) ••••••оо••···:·········•••оо•••·················•ооооо••••оо•••••······· 661
ПЕРЕДМОВА
Суспільна роль виконавчої вл:щи серед гілок державної влади
визначається тим, що саме у процесі її реалізації відбувається
реальне втілення в жипя законів та іmпих нормагивних актів
держави, практичне застосування важелів державного регуmо­
вання й управління важливишr процесами сусюільного розвит­
ку. Сам характер виконавчої влади, зумовлений її об'єктивним
призначенням - виконанням :3аКОнів та інпшх правових актів,
підтверджує єдність цієї гілки влади зі змістом: управлінської
діяльності держави, яка найчастіше ідентифі:куЕться з поняттям
"державне управління".
За роки незалежності України поки що не вдалося побуду­
ваги функціонально достатню та струюурно несуперечливу
систему виконавчої влади. І це виявляється у недосконалості
багатьох складових елементі]~ механізму державного управ­
ління.
Подоланню багагьох недоліків у сфері виконавчої влади
має сприяти здійснення адміністративної реформи. Її метою є
поетапне створення на наукових принЦШІах ефективнішої і де­
мократичнішої системи державного управління, яка має бути
достатньо прозорою для громадськості, а витрати на їі утри­
мання були б адеквагнишr фінансово-економічному стану дер­
жави. Дедалі стає все більш очевидним, що без повноцінної
адміністрагивної реформи в УКраїні неможливІ~ системне і ре­
зультативне проведення iнumx реформ, насамперед еко­
номічних і соціальних.
Тривалий час багаго хто з вітчизняних дослідників дово­
див, що nослідовне й глибоке :реформування виконавчої влади,
державного управління неможливе без наукової моделі, без
nевної наукової кощеnції. На сьогодні такої перешкоди в
Україні немає, оскільки відповідна Кощеnція nідготовлена
створеною Президентом України у 1997 р. Державною
комісією з проведення в Україні адміністративної реформи. До
речі, Концеnція адміНістративної реформи в Україні на час її
офіційного визнання в 1998 р. була єдиною в країнах СНД.